La nueva ley que establece un “royalty” para la industria minera deja atrás el Impuesto Específico a la Minería, que estaba vigente desde 2005. ¿Pero es realmente un royalty lo que aprobó el Congreso? ¿Qué cambia respecto a lo que había? ¿Está a la altura de lo que necesita el país y la minería?
Aplausos, abrazos y celebraciones se escucharon la tarde del miércoles 17 de mayo en el Congreso Nacional, luego de ser despachada -con 101 votos a favor, 24 en contra y 3 abstenciones- el proyecto que establece un royalty para la gran minería del cobre. De esta manera, la Cámara Baja aprobaba las modificaciones que había introducido previamente el Senado, quedando el proyecto listo para ser promulgado por el presidente Gabriel Boric, tras casi cinco años de tramitación parlamentaria.
Sin embargo, la historia del royalty -o mejor dicho, de los intentos de establecerlo- tiene más de dos décadas en Chile. La primera vez que se intentó, el año 2004, durante el gobierno del presidente Ricardo Lagos, fue rechazado por un Senado que aún tenía en sus filas a senadores designados. Y en un segundo intento, sólo se aprobó un impuesto específico a la minería (IEAM) -al que se le llamó “royalty”-, que establecía una tasa fija de 4% sobre la renta imponible operacional minera.
Cinco años más tarde, el gobierno de Sebastián Piñera aumentó la escala de tasas del IEAM entre 5 y 14% aplicadas según el margen operacional minero para “ayudar a la reconstrucción”, luego del terremoto del 2010. Fue voluntario para las mineras, y las que aceptaban se podían acoger a una extensión de invariabilidad tributaria. Se le siguió llamando “royalty”, aunque sólo se trató de un ajuste al impuesto.
¿Royalty o impuesto?
Por definición, un royalty es una regalía que debe pagar quien explota un recurso, generalmente no renovable. Por eso, cabe preguntarse si lo que se aprobó es realmente un royalty a la minería o sólo una nueva versión de un impuesto.
Para el gobierno, efectivamente se trata de un royalty que responde a la particular realidad que tiene la actividad minera: esto es, generar rentas económicas “consistentemente mayores que el resto de las actividades productivas, por el hecho de extraer un bien escaso y de carácter no renovable, que es propiedad de las y los ciudadanos a través del Estado”, explica Nicolás Bohme, coordinador de Políticas Tributarias del Ministerio de Hacienda.
Sin embargo, los principales gremios mineros se han mostrado críticos cada vez que se ha discutido la posibilidad de establecer un royalty, señalando que se trata de un “impuesto discriminatorio”, que lleva a una pérdida de competitividad de la industria, o que desincentiva la inversión, entre otros argumentos.
“Siempre hemos considerado que es discriminatorio que se imponga un impuesto específico a una determinada actividad productiva. Hemos aceptado también que la minería puede contribuir adicionalmente al financiamiento fiscal, dentro de límites razonables, y el royalty hasta ahora vigente estaba dentro de las consideraciones de los inversionistas al momento de hacer sus inversiones”, precisa Jorge Riesco, presidente de Sonami.
El nuevo royalty
¿Qué es lo que se aprobó en el Congreso? En general, se trata de un nuevo esquema tributario para los explotadores mineros que produzcan más de 50.000 toneladas métricas de cobre fino (TMCF) al año. Considera un impuesto ad valorem de 1% sobre las ventas anuales de cobre, y un componente sobre el margen minero, con tasas entre 8% y 26% según el margen operacional.
Adicionalmente introduce una carga tributaria potencial máxima, que establece el techo que pagarán las grandes mineras en tributos, considerando conjuntamente el pago del royalty, el impuesto de primera categoría y los impuestos finales. Para los explotadores mineros con una producción superior a 50.000 y menor a 80.000 TMCF al año, se establece una cifra máxima de 45,5%; mientras que por sobre las 80.000 TMCF anuales, la carga potencial máxima será de 46,5%.
Esta nueva estructura impositiva empezará a regir a partir del 2024 y, en régimen, espera recaudar 0,45% del PIB, equivalente a aproximadamente US$1.350 millones, de los cuales US$450 millones serán distribuidos a tres fondos creados especialmente para impulsar el desarrollo productivo de las regiones y comunas en todo el país.
“La ley de Royalty logra un buen equilibrio entre el necesario aumento de la participación del Estado en las rentas del cobre, con la mantención de una carga tributaria razonable y en línea con lo que se observa en otros importantes países productores de cobre”, asegura Nicolás Bohme.
Coincide con esta positiva visión el académico del Departamento de Ingeniería de Minas de la Universidad de Chile, Luis Felipe Orellana, al calificar el proyecto aprobado como “un punto de encuentro razonable” que entrega un “equilibrio social y político”.
Para el analista de mercado e industria senior de Plusmining, Juan Cristóbal Ciudad, el royalty logra un acuerdo sobre las tasas, con expectativas “más aterrizadas” a las planteadas en un inicio. De todas formas, pese a esta moderación, el analista advierte que los dos componentes del royalty, uno ad valorem (a las ventas) y otro sobre el margen, aumenta las tasas de impuestos efectivas por sobre otros distritos competidores.
“En términos prácticos, el componente ad valorem, si bien bajo en porcentaje, puede tener efectos negativos significativos para aquellas operaciones o proyectos que estén en el margen y las transforme en poco atractivas tras su implementación. Por otro lado, la introducción de una tasa tope, si bien implícitamente reconoce que el efecto final será alto, es una idea destacable como una forma para destrabar la negociación y evitar altos efectos sobre la industria, especialmente para aquellas operaciones más eficientes o en escenarios de precios altos temporalmente”, agrega el analista de Plusmining.
Sin embargo, desde Sonami han manifestado su preocupación por el posible impacto que pueda tener el royalty tanto en las actuales operaciones, como en la posibilidad de concretar futuros proyectos. “Debemos tener presente que la mayor carga tributaria restará competitividad a la minería chilena, en circunstancias que nuestros costos de producción son mayores que nuestros competidores, particularmente Perú, por concepto de energía, agua, costo laboral, yacimientos más antiguos con mayores profundidades, leyes menores, etc”, dice Jorge Riesco, presidente del gremio minero.
El economista e investigador de Fundación Sol, Gonzalo Durán, también mira con cierta preocupación el royalty aprobado, aunque por otros motivos. Si bien destaca que se incluya por primera vez un impuesto ad valorem, advierte que el proyecto tiene elementos que podrían permitir vulnerar el espíritu de la ley.
Para Durán, “el principal problema es la restitución” que hizo el gobierno, como parte de las indicaciones en el Congreso, del componente de depreciación para el cálculo de la Renta Imponible Operacional Minera Ajustada (Rioma). “En el proyecto original se descartó el uso de cualquier tipo de depreciación a efectos de calcular la base imponible. Sin embargo, luego de las negociaciones en el Congreso, la depreciación volvió a emerger como partida contable que puede ser usada para reducir la base (…) A través de la depreciación, las empresas seguirán teniendo un margen de maniobra para reducir el Rioma y eventualmente liberarse del pago de royalty y del impuesto específico”, explica Durán.
Para el economista y académico de las universidades de Cambridge y Santiago, José Gabriel Palma, lo que se aprobó en el Congreso es un “parche curita” que en su opinión no soluciona nada. “El gobierno se saca un problema de encima sin solucionarlo; y las mineras siguen sin pagar un precio de mercado por el mineral en bruto que extraen de los yacimientos (…) Lo peor de todo es que el así llamado ‘royalty’ va a ser la variable que se va a usar para que la tributación no pase de un tope. Pero como alguno de los otros impuestos son progresivos, vamos a tener el absurdo de que, si sube el precio, ¡puede bajar el ‘royalty’! Mientras más alto el precio del cobre, menos podrían pagar las mineras por el mineral en bruto que sacan del yacimiento. Es realismo mágico”, ironiza Palma.
¿Por qué un royalty?
Pero más allá de lo que se aprobó en el Congreso, para Gonzalo Durán, establecer un royalty en Chile es especialmente importante por la estrategia de crecimiento económico que tiene el país, “que se basa en la explotación de bienes comunes naturales”.
“Dado el entramado institucional -con reglas del juego, muchas de ellas fijadas en dictadura- las empresas privadas que participan en esto no realizan una compensación por explotar para su beneficio un recurso que es un bien común y no renovable. El royalty importa mucho porque a partir de su cobro y recaudación, los países pueden obtener recursos para avanzar en la provisión de derechos sociales”, destaca el economista de Fundación Sol.
Por su parte, Luis Felipe Orellana, destaca la importancia que el país tenga “un esquema tributario que permita reconocer la naturaleza no renovable de los recursos, y pueda, eficientemente utilizar esos ingresos para fortalecer capacidades internas pensando en el largo plazo”. En este sentido, lo que se aprobó en el Congreso es novedoso para Chile, dice Orellana. “Pasamos, a grandes rasgos, desde un impuesto específico al margen operacional o utilidades, a un esquema hibrido que opera tanto para los ingresos netos y los márgenes operacionales. Lo importante ahora es que la discusión termina, lo que genera certezas y facilita destrabar inversiones de largo plazo”, señala el académico de la U. de Chile.
Desde Sonami también celebran que con la aprobación del royalty se ponga fin a un “periodo de incertidumbre” que “sin duda le ha hecho daño a la principal actividad productiva del país”, aseguran. De todos modos, insisten en que la idea de imponer un impuesto o un royalty al sector no es la mejor. “Es claro que a nadie le gusta que le incrementen los impuestos, especialmente para un sector que desde hace 18 años evidencia un estancamiento en su producción de cobre”, dice Jorge Riesco.
“Parte importante de este estancamiento se explica por un empeoramiento paulatino en las condiciones aplicables a los proyectos y, entre ellas, las impositivas”, insiste Riesco, junto con advertir que la carga impositiva de la nueva ley de royalty será mayor a la vigente en otros distritos mineros que compiten con Chile por atraer inversión minera.
Sin embargo, para José Gabriel Palma, cobrar un royalty minero no es más que el ejercicio de un derecho de propiedad. “En el debate del royalty prácticamente todos los actores cometen el mismo error garrafal desde el punto de vista de la teoría económica. El royalty jamás ha sido un impuesto; es la cantidad que se le paga al propietario de un derecho a cambio del permiso para ejercerlo. Es tan simple como eso”, aclara Palma.
Desde esta perspectiva, para el economista lo fundamental es diferenciar entre el dueño del recurso natural y el que quiere explotarlo. “El primero, como bien expresa la actual Constitución, somos todos nosotros. El otro, quien quiere explotar nuestros recursos naturales, tiene que pagarnos por el permiso para hacerlo. No es física nuclear. En otras palabras, para todas las chilenas y chilenos implementar un royalty no es más que el ejercicio de un derecho de propiedad”, insiste el académico de la Universidad de Cambridge.
Sin embargo, para Palma, el problema está en la forma contradictoria que se ha tenido para ver este derecho: “mientras los derechos de propiedad sean individuales, ellos son absolutos; pero si dichos derechos de propiedad son colectivos (o sociales), se los entiende en forma meramente relativa. Y, como demuestra la Ley Minera de 1981, son derechos que, por lo tanto, se pueden transgredir o atropellar a gusto de los políticos de turno”, concluye el economista.
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