En 2017, Rodrigo Valdés también lo intentó. En agosto de ese año y como ministro de Hacienda de la segunda administración de Michelle Bachelet, envió una reforma de pensiones al Congreso, que elevaba en un 5% la cotización, con el 2% destinado a un pilar solidario y el 3% a capitalización individual. Finalmente ni él ni la iniciativa llegaron a buen puerto: Valdés renunció al gobierno a las pocas semanas y el proyecto no avanzó en el Parlamento. Hoy, 5 años después, el actual subdirector de la Escuela de Gobierno de la UC considera crucial que la reforma previsional del Presidente Boric sí se concrete. “Sería un fracaso enorme si el sistema político no logra pactar una reforma de pensiones esta vez”, afirma, y advierte que ello también podría abrir la puerta para que resurjan los intentos de nuevos retiros en 2023.
Sobre la iniciativa, pese a que tiene varias críticas, cree que “se puede mejorar, simplificar, alivianar un poco y que sea un avance”. Por ello, llama al Ejecutivo y a la oposición a ceder en sus posiciones. “El gobierno no puede esperar que lo que propuso vaya a terminar saliendo tal cual, porque en el Congreso tiene minoría”, dice del primero, mientras que de la segunda indica: “Los críticos de la reforma de pensiones deben dejar de refugiarse en el Mercedes Benz”, en alusión a los dichos de José Piñera.
¿Cuál es su evaluación de la reforma de pensiones del gobierno?
-La veo como un muy buen comienzo para empezar a conversar. Refleja una negociación interna del gobierno bien intensa, y creo que es material para avanzar. No los veo tan cerrados y hay cosas muy importantes de apertura para tratar de lograr un acuerdo. En particular, que el Frente Amplio acepte el 10% en cuentas individuales manejadas por el sector privado con fines de lucro, es un cambio bien fuerte respecto de lo que ese mundo pensaba hace un tiempo.
¿Eso es un triunfo de Mario Marcel, pragmatismo, o la consecuencia de la derrota en el plebiscito?
-De todo un poco. Pero creo que tiene una buena dosis de pragmatismo y es una invitación a negociar. Ahora, la contraparte tiene que mostrar algo para acercar posiciones, porque si la derecha se refugia en todo a cuentas individuales manejadas por las AFP o nada, no habrá reforma de pensiones. Por eso es preocupante que su primera reacción haya sido esa: si quiere el modelo que tenemos ahora o nada, bueno, será nada.
¿En parte a eso se refirió cuando sostuvo que para que esta reforma vea la luz, hay que evitar argumentos guiados por intuiciones y nociones muy básicas?
-Creo que de lado y lado hay errores conceptuales. Si el mundo más intelectual de un lado cree que no se puede confiar en el sector privado y ve problemas en que los fondos estén en empresas del Ipsa, estamos fregados. Pero si por el otro lado creen que las cuentas individuales manejadas por las AFP es el único sistema contributivo que vale, que es el mejor en toda circunstancia y que permite subir las pensiones pronto, también están equivocados. Los críticos de la reforma de pensiones deben dejar de refugiarse en el Mercedes Benz. Hay que hacer el trabajo de convencer de que de lado y lado tienen que ceder y darse cuenta que el tema es mucho más complejo técnica, valórica e ideológicamente.
Ahí, una primera gran crítica de quienes cuestionan la reforma es que todo el 6% extra vaya a un fondo común y se lo califica como un gran impuesto al trabajo.
-Hay un primer tema a entender: cualquier aumento de cotizaciones provoca distorsiones. Siempre existen, a veces más grandes, a veces más chicas, dependiendo de cuánto se relacionen los premios de la cotización a los beneficios, pero también de las heterogeneidades que existen en la economía, y existe una que es brutal: la densidad de cotización tiene una relación muy fuerte con el nivel de ingreso. La gente de mayores ingresos cotiza un porcentaje mucho mayor del tiempo que una persona pobre. Y lo que hace la capitalización grupal es hacer transferencias entre unos y otros que pueden disminuir un poco esas distorsiones.
En segundo lugar, un tema crucial es si quiere o no mejorar las pensiones contributivas más allá de seguir aumentando la PGU, que ya es bastante alta. Para eso no hay otro mecanismo que incluir algo de reparto. Estamos hablando de personas de clase media, de más de 50 años, que cotizaron bastante, pero cuya tasa de reemplazo será insuficiente. Podemos decir que no haya reparto, pero eso implica que ese segmento no mejorará. Otra opción es subir la PGU, a por ejemplo $ 350 mil, pero eso es muy caro y produce otras distorsiones. Entonces, en esa línea, el proyecto me parece que avanza.
Ya, pero eso no quita que actúe como un impuesto al trabajo…
-Momento, para los que argumentan que se usen impuestos generales: incluso si pudiéramos tener una PGU más alta solo para personas que cotizaron, la pregunta siguiente es qué impuesto subimos. Y ahí vemos que el impuesto a las personas en Chile recauda poco, en parte porque el mínimo exento es muy alto y los primeros tramos del global complementario suben muy lento. Conclusión: habría que subir el impuesto al trabajo, pero como eso es políticamente imposible, esto es un muy buen sustituto para lograr lo mismo.
¿Y sus efectos negativos?
-Tiene efectos negativos de corto plazo efectivamente: distorsiona márgenes de oferta de trabajo y destruye empleo dependiendo de cómo reaccionen los salarios. Y también los tiene si todo es capitalización individual. Pero la disyuntiva es que si no hacemos nada, nunca mejoraremos las pensiones. Hay que entender que el reparto y la capitalización individual son dos herramientas para dos problemas distintos. La capitalización no es capaz de ayudar en este problema que es de transición. El reparto no es una solución de pensiones de largo plazo, y por eso es positivo que gradualmente desaparezca, pero en lo inmediato no hay otra herramienta para llegar a ese grupo de clase media sin que salga muy caro. Una posibilidad es no abordar ese problema, incluso capaz que el acuerdo final sea así, pero tengamos claro que habrá una generación descontenta.
¿El gobierno debiera reconocer esos impactos macro negativos de corto plazo, porque solo habló del largo plazo y eran todos efectos positivos?
-El gobierno hizo bien en usar el modelo que desarrolló el Banco Central en 2017 para analizar los efectos de largo plazo. Pero los parámetros que utilizó son discutibles y los resultados podrían estar un poco exagerados en la creación de empleo formal, por lo que sugiero que publique el modelo y deje a los técnicos hacer cálculos alternativos. También pienso que se puede decir bastante más sobre el corto plazo, pero parece que están en una estrategia de no dar malas noticias.
¿Cómo serían esos impactos si todo el 6% fuera a capitalización individual?
-En la capitalización individual y en la grupal los daños son parecidos, si se suma reparto hay un efecto más negativo en el corto plazo, más cercano al efecto de un cambio de impuestos.
Hasta aquí ha defendido el proyecto del gobierno. ¿Dónde ve sus problemas?
-Hay problemas grandes y pequeños. La primera crítica es que la propuesta de separación de la industria trasluce una excesiva fe en la capacidad del Estado. La cantidad de capacidades que se espera que tenga el IPS enchulado no la veo por ningún lado. Me parece que eso tiene enormes riesgos y no es tan clara la ganancia. Al igual como creo que es muy urgente pactar en el 6%, en la separación de la industria hay que darle más vueltas. Si bien pienso que hay que avanzar hacia ese modelo, en el corto plazo podrían hacerse cambios más acotados, por ejemplo Previred podría ser una empresa diferente, con participación estatal, y el SII podría hacer la cobranza. Pero cambiar toda la estructura es algo que se debe tratar con extremo cuidado.
¿Cuáles son los riesgos ahí?
-Hay riesgo de pérdida de conocimiento en la transición. Además, la idea de derogar el DL 3.500 como técnica legislativa es peligrosa, por lo que al menos hay que alargar todas las transiciones.
¿Y cree que las AFP darán el paso para transformarse en inversores privados de la cotización del 10%? ¿Habrá interesados en eso, dadas las condiciones?
-Vamos a tener manejadores privados, de eso no tengo ninguna duda. Va a ser un nicho de negocios. Pero efectivamente puede que las AFP, al estar perdiendo una parte del negocio, podrían no estar interesadas. Y necesitamos que las AFP se presenten, porque tienen mucha experiencia y sería un mal resultado que las AFP abandonaran esto y tuviéramos solo administradores pequeños y sin experiencia. Sería un costo enorme que las AFP desaparecieran del manejo de los fondos. Ayudaría en esto que la transición de la separación de la industria sea mucho más gradual y mejor pensada.
¿Qué más no le gusta de la reforma?
-El segundo tema es que considero mala idea hacer competir al sector privado con el Estado, a no ser que adoptemos reglas con estándares Ocde sobre neutralidad competitiva. Preferiría que el Estado se haga cargo del 6% y los privados del 10%. Un tercer tema es que no me parece abrir un espacio para retiros. Permitir los autopréstamos es abrir una caja de Pandora. Y por último, está lo de subir la edad de jubilación.
Son varios puntos y no de cosas menores…
-Sí, pero todos esos puntos son menos relevantes para mí si es que hay reforma. Lo más importante es que se llegue a un acuerdo y haya una reforma.
¿Cualquier reforma?
-No, no, porque los que están en la mesa no son unos locos, pero tienen que acercarse y negociar. La cancha está entre lo que la Cámara le aprobó al Presidente Piñera y esta propuesta, y eso garantiza terminar en algo más o menos sensato. Lo que sería un fracaso enorme es que el sistema político no logre pactar una reforma de pensiones esta vez. Necesitamos en pensiones el esfuerzo que se le está poniendo a la Constitución.
¿Y por qué ahora se necesita el 6% para solidaridad, si en la reforma que usted impulsó era el 2% para solidaridad y el 3% para capitalización individual?
-No es correcto que todo el 6% va a solidaridad, porque hay cuentas personales. Pero puede que el 6% sea mucho, y sea suficiente con el 5%. Es un elemento para poner en la mesa de discusión.
Hay dos tipos de solidaridad que es clave diferenciarlas. Una es entre personas de una misma generación y otra entre generaciones. El seguro de 0,1 UF es bastante irrelevante en el largo plazo, porque las personas sacan del fondo del 6% más que eso. Pero en el corto, sí cuesta recursos y el sistema tiene que sacar plata de alguna parte para poder pagar ese reparto. ¿Cuánto va de ese 6% para reparto intergeneracional? Los cálculos que he visto es del 1,5%. Para las solidaridades con mujeres y cuidadores, como el 0,5%. Por lo tanto, el equivalente de un reparto puro y duro es el 2%.
¿Y del 6% no llevaría nada ahora a capitalización individual?
-Se podría, pero es importante entender por qué se quiere llevar a la cuenta individual. Hay quienes piensan que si los fondos los tiene el Estado se los van a afanar, se invertirán mal, o se los van a rentabilizar menos. Para eso hay que cuidar la institucionalidad que se cree. También hay quienes plantean que es ‘su platita’, pero eso significa que no vamos a mejorar las pensiones en mucho tiempo, que vamos a seguir con las mismas lagunas en la parte más baja.
¿Esa es su crítica al movimiento Con mi plata no?
-Claro, si uno quiere una sociedad Con mi plata no, pucha, mejor bajemos los impuestos y que cada familia sea un país. Es un modelo de sociedad bien radical, una buena definición de neoliberal. Pero podemos encontrar soluciones mixtas. Por ejemplo, qué ocurre si uno puede pasar la cuenta colectiva a la individual después de un cierto tiempo, porque ya está seguro que esa plata no va a cambiar su rentabilidad y se va acumulando en dos pozos: uno que está sujeto a cambios y otro que ya es más tuyo.
Más en general, el modelo que hay que mirar es el del seguro de cesantía. Nadie alega contra el seguro de cesantía, es algo transparente para la gente, no tiene fuerza de venta, cobra menos que las AFP, invierte bien, no tiene fallas para pagar. Entonces, por qué no podemos hacer lo mismo con el 6%. Uno puede encontrar modelos intermedios y pasar de la discusión del Mercedes Benz o nada, a una donde vemos qué cosas son las que puedo aceptar.
Pero desde la oposición se lo ve como un proyecto muy radical, precisamente porque dos de sus premisas son el fin de las AFP y el 6% entero a un fondo común.
-Pero un fondo común que capitaliza. Esta reforma genera mucho ahorro, que llega al 32% del PIB en algunas décadas. La clave son las reglas de cómo una persona tiene acceso a los recursos del fondo común. Ahora, es claro que este proyecto no es el punto de llegada, y una dificultad política interna que tendrá el gobierno es cómo convence a su alma más de izquierda que tiene que entregar algunas cosas.
¿Qué tendrá que entregar el gobierno?
-Tiene que estar dispuesto a entregar las cosas que permitan un acuerdo y que no violenten su visión de sociedad. Lo más parecido a hacer política…
¿Cree que no habrá un 6% completo a fondo común y fin de las AFP, juntos?
-Creo que es buena idea avanzar hacia separar la industria, pero eso puede tomar dos décadas. Se puede partir con algunas cosas y que otras queden a juicio de un comité de expertos que evalúe si están las condiciones para hacerlo. El gobierno no puede esperar que lo que propuso en esta reforma de pensiones vaya a terminar saliendo tal cual, porque en el Congreso tiene minoría.
¿Cuáles debieran ser sus intransables?
-A mi juicio, lo indispensable es subir las cotizaciones y que una parte significativa sea con reasignación intrageneracional. Esa es la línea base.
¿Y el gobierno podrá convencer a los suyos?
-Es que si no, la alternativa es no tener reforma. Pero veo una oportunidad, porque el tema constitucional se está moviendo, los partidos se están poniendo de acuerdo y la política está funcionando. Y si lo hacen con la Constitución, no entiendo por qué no se puede hacer con la reforma de pensiones.
En la oposición, una de sus líneas rojas será el 6%, donde buscarán que una parte de eso vaya a capitalización individual.
-Creo que esa es una línea roja más parecida a un gustito ideológico. Pero también hay que entenderlos. Me preocuparía mucho más, si fuera oposición, de que los órganos estatales de administración e inversión (APA e IPPA) sean top. Cómo le damos independencia al de inversión, si es suficiente que sea del tipo CMF o queremos un modelo Banco Central. O si el gerente de inversiones estará topado, o le vamos a pagar lo que los canadienses al suyo, que se mide en millones de dólares al año.
Pero al final, ¿una forma de zanjar las diferencias no va a ser yendo a un 4%-2%, por ejemplo, en el destino del 6%?
-Esa puede que sea una posibilidad, pero si se baja mucho del 6% se rompe toda la estructura que diseñó el gobierno. Siempre se puede acotar, pero significa reducir los beneficios.
¿Y cómo ve el dividir el proyecto?
-Soy completamente contrario a aprobar la PGU por separado. Dividir así el proyecto es matar la reforma de pensiones. La prioridad uno es subir la tasa de cotización muy gradualmente, con cierta solidaridad, no subir la PGU. Otra cosa es dividir los componentes separación de la industria, o el régimen de inversiones. Eso debería ser conversable.
¿Qué se juega el país en este tercer intento de una reforma de pensiones?
-El sistema político se juega mostrar que funciona. Si no logra un acuerdo, mejor cambiemos de sistema político porque quiere decir que es incapaz de abordar una reforma importante por casi 10 años. Hay posibilidades, digamos un 50%, de lograrlo. Requiere que el Presidente Boric decida que esto será parte de su legado y esté dispuesto a liderar una negociación. Y por el lado de la derecha, pucha, aprendamos de lo que pasó en los últimos cinco años. Si hace seis meses todos estaban arrepentidos de no haber firmado la reforma de 2017. Este proyecto se puede mejorar, simplificar, alivianar un poco y que sea un avance. Además, el otro peligro de no lograr un acuerdo es dejar la cancha abierta para que el próximo año, cuando el PIB esté cayendo y el desempleo haya subido un par de puntos, resurjan los retiros.
“Creo que la recesión de 2023 va a ser más dura de lo que espera el consenso”
¿Cómo ve al Presidente Gabriel Boric a ocho meses de haber asumido?
-Veo un proceso de maduración del Presidente Boric que me ha sorprendido de manera positiva.
¿En qué lo nota?
-En varias cosas. Por ejemplo, el haber mantenido una política fiscal muy controlada en el año del plebiscito muestra una responsabilidad y una visión de largo plazo muy importantes. También el apoyo que le ha dado al ministro Mario Marcel y el que le ha dado siempre al Banco Central. Está siendo mucho más pragmático, más gradualista, de cuidar lo que se ha hecho, por lo tanto, lo veo bastante bien.
¿Y cree que es un giro genuino, o es más bien pragmatismo?
-Yo estoy más con lo segundo. Lo evalúo por lo que hace. ¿Cuánto es convicción y cuánto no?: ojalá sea más pragmatismo que convicción, porque espero que sus convicciones cambien más gradualmente.
En ese escenario, ¿cómo evalúa la gestión de Marcel?
-Prefiero no referirme a la gestión del ministro, porque está como pasando la primera prueba global, le quedan otras pruebas, pero va bien.
Usted en el segundo gobierno de Michelle Bachelet renunció. ¿Ve a Marcel llegando al final de este gobierno?
-Es diferente. Primero, la incorporación de Marcel al gobierno fue desde un comienzo, por lo que es una situación muy distinta a subirse a un gobierno en marcha. Lo segundo, percibo que él tiene una relación con el Presidente que me hace creer que es bien probable que no pase por un escenario de ese tipo, pero nunca se sabe.
Pero si tuviera que apostar…
-Yo creo que él termina. Me preocupa mucho más otra cosa: que es tanto el trabajo, son tantos los frentes que se le abren, que necesita más ayuda, más gente. Los equipos son delgados y él tiene que estar en todos los temas que involucren a la economía. No puede apartarse de eso.
¿Hay alguna de las actuaciones de Marcel que no le haya gustado?
-Me parece que fue innecesaria su defensa muy temprana del borrador de la Constitución, porque esa Constitución tenía cosas buenas y cosas malas. Creo que ahí podría haberlo hecho distinto.
¿Marcel juega siempre con el tejo pasado, como lo criticó Klaus Schmidt-Hebbel?
-No. Lo que se debe entender es que Marcel no sólo está pensando en la negociación que viene, sino que además tiene múltiples negociaciones, y tiene que negociar adentro también. Este no es un gobierno en que Marcel muestra una pizarra blanca y dice ‘vamos a hacer esto y esto otro’. Es mucho más complicado que eso.
En cuanto a la economía en 2023, ¿estima que la recesión será suave o, al revés, más profunda de lo que se espera?
-Creo que la recesión de 2023 va a ser más dura de lo que espera el consenso. Mi proyección es de una caída del PIB del 2% como escenario base, porque todavía estaremos con la resaca del sobrecalentamiento que estamos recién empezando a pagar. Además, tenemos un mundo bastante más enredado. Si bien la última inflación en EE.UU. salió buena, el crecimiento va a ser malo en el mundo el próximo año. Pero lo que de verdad nos jugamos en 2023 es que la recesión sea corta y que ya el 2024 sea un mejor año.
¿Para usted no es claro que en 2024 la economía vuelva a crecer?
-Eso todavía está en juego, no está escrito en piedra para nada.
¿De qué depende?
-Evidentemente, dependemos de cómo esté el mundo, porque si hay una crisis global estamos en otro escenario, pero con lo que se espera que pase en el mundo, creo que depende mucho del sistema político interno, del avance en reformas sensatas. También depende de que el itinerario constitucional vaya avanzando.
¿Pero cuál es su escenario base?
-Por ahora, mi escenario base es que la economía crece en 2024 entre el 2% y el 2,5%, pero el riesgo es que la recesión se alargue. Veamos la experiencia de Brasil con Dilma: el país cayó en una recesión profunda y larga, de dos años, en parte por shocks externos, pero también porque se manejó mal. Hay muchas decisiones que el gobierno deberá ir tomando y es importante que sean las correctas. Por ejemplo, la generación eléctrica renovable es música si no hay una línea de transmisión suficiente entre el norte y el centro. Y ese proyecto requiere permisos para avanzar, lo que implica jugarse y pelearse mucho políticamente. También se requiere mucha sangre fría, por ejemplo, que no haya nuevos retiros, y eso ya no depende solo del gobierno, sino también del sistema político.
Y en materia de inflación, ¿ya pasamos lo peor y ahora vamos en bajada?
-Uno nunca sabe totalmente, porque quién iba a decir, hace un año, que la inflación iba a llegar hasta el 14%, pero creo que sí, que las fuerzas van hacia abajo, porque lo que se percibe a nivel externo es que los precios de los alimentos han caído muchísimo, y el de las gasolinas, también, y esas son fuerzas que ayudan a la desinflación. Sin embargo, volver al 3% no es algo que esté a la vuelta de la esquina.
¿Cómo lo ha hecho Rosanna Costa a la cabeza del Banco Central (BC)?
-Creo que el BC ha hecho un muy buen trabajo. A Rosanna Costa se le ve más a caballo en la conducción y le tocó un período complejo de subir tasas, pero lo que se le viene ahora será el período más difícil, porque habrá tentaciones para apurar la baja en la tasa de interés. El BC se lo tiene que tomar con calma. Creo que ni Marcel ni Rosanna Costa han cometido errores que merezcan un reproche. Claro, en Marcel comenté lo de la Constitución y la presidenta del BC hizo recién una declaración sobre la reforma de pensiones que levantó más de una ceja, pero ambos están superjugados por el Chile de mediano plazo y no les entran demasiadas balas en la política de corto plazo, lo que es bueno.
“En 2017 exploramos aumentar la edad de jubilación”
Ninguno de los proyectos de reforma de pensiones ha planteado elevar la edad de jubilación. ¿Quién le pondrá el cascabel al gato?
-Nosotros no pudimos. Lo pusimos arriba de la mesa y tuvimos el permiso de la Presidenta Bachelet en 2017 para explorar el aumentar la edad de jubilación, pero no hubo piso político. Y en esto el mensaje era bien claro: o iban todos los partidos o no se hacía. Ella sabía que esto era muy complejo políticamente.
¿Y Bachelet entendía que era una cosa necesaria de hacer, pese a lo impopular?
Sí, y que era algo que estaba sucediendo en otras partes del mundo, pero que es un tema difícil. Por eso había que compartir los costos entre todos, en el oficialismo y la oposición. Nosotros fuimos con ese mandato a conversar con los participantes de la mesa, pero hubo un partido que se cayó y ahí quedamos. Es un tema que nos persigue, muchos países han avanzado, lento, pero lo han hecho.
¿Qué costos tiene no hacerlo?
En simple, pensiones menores. Para avanzar necesitamos que el mercado del trabajo sea más amable con las personas mayores, y no lo es.
Fuente: La Tercera
